La Reforma Energética constituye uno de los logros más grandes de la presente administración federal. Sus potenciales efectos positivos serán muy importantes para México en el mediano y largo plazo, desde el punto de vista social y económico.
A partir de la aprobación de los cambios constitucionales más recientes, queda un largo camino por recorrer enmarcado por la complejidad de los temas que deberán ser regulados en las correspondientes leyes secundarias, incluyendo las leyes orgánicas de los nuevos organismos reguladores que han sido creados.
El gobierno federal y los entes reguladores cambiarán radicalmente sus procesos y actividades, para alinearlos con los objetivos establecidos en la reforma. Para ello, habrán de instaurarse nuevos sistemas de información y procesos de negocio, con el reto de conformar un ambiente híbrido que cumpla las regulaciones y leyes aplicables a la Administración Pública Federal.
Con la modificación constitucional en materia energética recientemente aprobada por el Congreso de la Unión, se ha cerrado un importante periodo histórico de la industria petrolera nacional. Desde 1938, todas las actividades de la cadena productiva de dicha industria eran facultad exclusiva del Estado mexicano a través de la empresa paraestatal Petróleos Mexicanos (Pemex).
Al modificarse el Artículo 25 constitucional, el sector público mantendrá a su cargo las áreas estratégicas de exploración y extracción de hidrocarburos de manera exclusiva, el gobierno federal podrá asignarlas a empresas productivas del Estado o a particulares, mediante diversos tipos de contratos. Estas actividades de interés social y orden público tendrán preferencia sobre cualquier otra.
En cuanto a la protección del ambiente, la reforma introduce el concepto de “sustentabilidad”, la cual prevé la creación de la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y Protección al Medio Ambiente del Sector de los Hidrocarburos. Respecto a los subsidios que el Estado otorga al consumo de energéticos, se instituye que el Ejecutivo Federal proponga al Congreso un programa de sustitución de subsidios generalizados por uno de subsidios focalizados en este rubro.
Innovaciones legales derivadas de la Reforma Energética
De acuerdo con las modificaciones constitucionales, el petróleo y otros hidrocarburos sólidos, líquidos y gaseosos seguirán perteneciendo a la Nación con el carácter de “inalienables e imprescriptibles”; las concesiones quedarán prohibidas. La exploración y extracción serán consideradas actividades estratégicas y correrán a cargo del Estado mediante asignaciones a empresas paraestatales o particulares.
Se establecen cuatro modelos contractuales básicos para la exploración y la extracción de hidrocarburos: de servicios (con pagos en efectivo), de utilidad compartida (con pagos hechos con un porcentaje de la utilidad aún no establecido formalmente), de extracción compartida (con pagos hechos con un porcentaje de la extracción), y licencias (con pagos hechos por medio de la transmisión onerosa de los hidrocarburos, una vez que han sido extraídos del subsuelo).
En un plazo de 90 días naturales a partir de la aprobación del decreto, Pemex expondrá ante la Secretaría de Energía (Sener) cuáles son las áreas de exploración y extracción que propone operar por medio de asignaciones. La Sener emitirá un veredicto al respecto, aprobando o negando la autorización para dichas asignaciones, dentro de un plazo de 180 días naturales. Este proceso se denominará “Ronda Cero”.
Un cambio muy llamativo es que Pemex tendrá la facultad para concluir proyectos de exploración vigentes, dentro de los próximos tres años, prorrogables dos años más. Si son exitosos, la paraestatal podría continuar con las actividades de extracción, de lo contrario, los proyectos serán eliminados o reasignados. Si en el proceso de adjudicación de asignaciones se afectaran las inversiones de Pemex, estas serán reconocidas en su justo valor económico en los términos que disponga la Sener.
El resto de procedimientos de la industria petrolera: transporte, almacenamiento, distribución y refinación de hidrocarburos, así como la petroquímica, quedarán fuera de las actividades estratégicas estatales y, en consecuencia, podrán ser llevadas a cabo por el sector privado, en los términos que establezca la ley reglamentaria.
El papel del Estado: actualizaciones institucionales
Los órganos del Estado mexicano involucrados en este nuevo panorama también sufrirán algunos ajustes en cuanto a sus capacidades actuales. La Sener estará facultada para otorgar permisos de tratamiento y refinación de petróleo y para el procesamiento de gas natural. Una vez extraídos del subsuelo, los hidrocarburos podrán ser vendidos por su propietario, para ser procesados incluso dentro de territorio nacional. Por su parte, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) determinará las condiciones fiscales de los contratos y licitaciones de exploración y extracción de hidrocarburos que expida la Sener.
La Comisión Nacional de Hidrocarburos y la Comisión Reguladora de Energía serán órganos administrativos desconcentrados de la Sener, trabajarán de manera coordinada en pro de la regulación energética. Tendrán personalidad jurídica propia, autonomía técnica y cierta autonomía presupuestal, pues dispondrán de ingresos derivados de las contribuciones y aprovechamientos que la ley establezca por sus servicios en la emisión y administración de permisos, autorizaciones, asignaciones y contratos, y por los servicios del Centro Nacional de Información de Hidrocarburos.
El Centro Nacional de Información de Hidrocarburos brindará asesoría técnica a la Sener, autorizará servicios de reconocimiento y exploración superficial, promoverá licitaciones, asignará ganadores y suscribirá contratos para exploración y extracción de hidrocarburos. También, tendrá a su cargo la supervisión de los planes de exploración y extracción de hidrocarburos que maximicen la productividad de los yacimientos en los lapsos y regulaciones pertinentes en esta materia.
Además, la Comisión Reguladora de Energía otorgará permisos de almacenamiento, transporte y distribución por ductos de petróleo, gas y petrolíferos; regulará el acceso abierto a los ductos de transporte y almacenamiento, y también se encargará de la venta de primera mano de estos.
Petróleos Mexicanos (Pemex), de ser un organismo descentralizado, pasará a ser una “empresa productiva del Estado”, su operación se sustentará en criterios de eficacia, eficiencia, honestidad, productividad y transparencia, con base en “mejores prácticas”.
El Sindicato de Trabajadores Petroleros de la República Mexicana (STPRM) ha sido excluido de participar en el Consejo de Administración de Petróleos Mexicanos, con lo que desaparecerá su influencia en las decisiones futuras. Dicho órgano gobernativo será conformado por cinco consejeros independientes y cinco consejeros pertenecientes al gobierno federal, incluyendo al secretario de energía, quien será su presidente, por lo cual tendrá voto de calidad en las decisiones de la empresa.
La reforma dicta también que Pemex deberá establecer normas de administración, organización, funcionamiento, procedimientos de contratación y un régimen de remuneraciones de personal que garanticen eficacia, honestidad, productividad, transparencia y rendición de cuentas. Sin embargo, los derechos laborales de los trabajadores actualmente nominados en la plantilla de la paraestatal y sus subsidiarias serán respetados a cabalidad.
Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo
Este fondo recibirá todos los ingresos provenientes de las actividades de exploración y extracción, con excepción de los impuestos. Se constituirá en 2014 para comenzar a operar en 2015, y funcionará como un fideicomiso público regulado por el Banco de México, como institución fiduciaria. La Reforma establece que, de los ingresos petroleros, el Fondo deberá entregar anualmente el equivalente al 4.7 % del producto interno bruto, a la Tesorería de la Federación, para destinarlo al presupuesto de egresos de la federación.
El Fondo tendrá un comité técnico integrado por los secretarios de Hacienda, de Energía y el gobernador del Banco de México, y por cuatro miembros independientes que serán instituidos por el presidente de la República, previa aprobación por dos terceras partes de la Cámara de Senadores. Este consejo técnico será presidido por el secretario de Hacienda.
Centro Nacional de Control del Gas Natural
Por último, es preciso mencionar la creación de este centro. En un plazo no mayor a 12 meses luego de que entre en vigor la nueva ley reglamentaria, el Poder Ejecutivo Federal habrá de crear un organismo público descentralizado encargado de la operación del Sistema Nacional de Ductos de Transporte y Almacenamiento de Gas Natural, para regular esta actividad estratégica.
Nuevos retos, nuevas oportunidades
Los inversionistas tendrán que superar diferentes desafíos para insertarse en el nuevo escenario, para participar en función de la experticia de cada uno. En este sentido, es fundamental el conocimiento y experiencia para lograr una exitosa colaboración en las licitaciones que se darán en el futuro.
Texto: Gilberto Alfaro, Socio Líder de la Industria Energética y Recursos Naturales de KPMG en México
